特约撰稿人 陈奇

这个群体之所以值得关注，还因为移民的城镇化还有很长的路要走。

2010年“7.18”特大暴雨洪水泥石流灾害后，省政府核定安康生态移民(包括避灾移民、贫困移民)88万人。随着生态空间扩大和保护红线划定，可能还会有一些需要搬迁的生态移民，总数约在百万之众，这还没有考虑10年人口自然增长因素。这是一个什么概念呢？不比不知道，一比吓一跳！这是相当于三峡电站移民的规模(三峡库区移民84.62万人，考虑到人口自然增长因素等，到2009年工程建成，大约共需动迁113万人，安置涉及数省，时间长达17年)，对于安康这样一个经济基础较弱，发展空间有限，工业、服务业欠发达的贫困地区来说，规模之大、压力之大，比三峡移民有过之而无不及。

我们知道三峡水库、丹江水厍厍区淹没区移民安置的原则是“有土安置”，《退耕还林条例》曾指出，解决退耕地还林农民生计的关键措施是保证每人有一定数量的基本农田，《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》也指出“25度以下耕地逐步推广坡改梯及沿等高线发展农林生产”。现在看来，“有土安置”原则，水源区生态移民都很难做到，一是15-25度坡耕地也要退耕还林，不可以再修田造地，安置移民；二是15度以下土地早已承包到户，没有闲置耕地安置生态移民。这样生态移民只有安置在城镇、社区“被城镇化”。于是安康的城镇化率以远高于全国平均水平的超常快速增长。2010年常住人口城镇化率34.6％，2018年为48.6％，8年增加14个百分点，年均增加1.75个百分点，远高于全国“十二五”期间常住人口城镇化率年均增长1.28个百分点的速度。

但是集中安置不等于城镇化。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出：“逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇”，所谓“符合条件”的“条件”，主要有两条，有合法稳定就业和合法稳定住所。生态移民的城镇化安置形成的城镇化路径与作为“自然历史过程”的城镇化不同，也与我国现在正在解决的“人的城镇化”内涵不同。

城镇化是经济社会发展到一定阶段的必然结果，就是随着工业化发展，不断吸引农业转移人口进入工业部门就业，农业人口转移到城市，农民变市民，城市不断扩大的自然历史过程。生态移民不能等城市工业发展了再进行，先集中安置，走的是先“居住城镇化”。这样安康城镇化遇到了与全国不一样的挑战。全国是人口集聚与产业集聚不同步，城镇化滞后于工业化；安康是人口城镇化快于工业化，产业发展不能提供足够的就业岗位；全国是城镇内部的二元化矛盾，即所谓“人的城镇化”问题，重点是解决进城务工的农民工和“城中村”农民的市民化问题。但生态移民、贫困移民、避灾移民，他们既不是在城镇就业的农民工，又不像“城中村”农民随地进城，还手握一笔征地收入，这两部分人要解决的是市民待遇问题。移民是被“安置”在城镇、社区的，而“安置”是没有“稳定就业”这个前置条件的。所以这种“城镇化”与自然历史形成的“城镇化”相去甚远。最大的问题是，没有产业支撑，安置点很难迈过“新生城镇”或与城镇融合发展这个“坎”，移民也很难变为“市民”。而迈不过这个坎 ，他们就可能成为“上不着天，下不着地”既“失地”又“失业”、农民不是农民、市民不是市民、居住地城不是城、村不是村的尴尬境地。

移民安置区“城镇化”，有两方面工作要走，一是推进城乡一体化，促进基础设施向社区、向安置点延伸、公共服务向安置点覆盖，完善社会保障制度，实现与城镇均等化。二是通过兴办社区工业、服务业，搭建农产品进城、农业生产资料下乡、农林特产业链延伸、乡村旅游服务、农业与旅游、教育、文化、健康养老等节点和平台，把移民安置社区真正培育成有特色产业支撑的 “新生”城镇，消除“空心化”。